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전문가칼럼 - 헌법개정, 어떻게 해야 하는가



현재 상태에서 헌법개정은 과연 가능한가. 지금까지 헌법 개정 문제는 백가 쟁명 상태에서 표류하며 여ㆍ야당 또한 개헌을 둘러싸고 정략적 이해타산에 매달려 극한적 대립에서 벗어나지 못하고 있다. 적어도 현재 상태로는 국가의 전진을 위한 개헌의 길은 사실상 막혀 있는 형국이다. 대통령이 발의한 개헌안은 대통령 1차 중임제로 집권의 연장만을 정할 뿐 제왕적 권력의 개혁책이 없다는 비판 속에 국회가 5월 24일자로 투표 불성립 처리하였고, 제1야당인 자유한국당의 개헌안은 국정운영에서 실권을 국무총리에게 주고 국회가 총리를 선출하게 함으로써 대통령의 행정권 상당부분을 국회가 차지하는 것이 골자인데, 그 안도 재적의원 3분의 2의 동의를 얻을 가능성은 없는 상황이다. 더구나 정치권 안팎에서 오랫동안 제기돼 온 내각제 혹은 이원집정부제 개헌은 국민의 관심 밖인 만큼 헌법 개정의 대세는 대통령제를 유지하는 선에서 진행되어야 한다.



개헌은 왜 반드시 해야 하는가? 1987년 국회에서 여야 합의로 이룬 현행헌법 아래서 5년 단임대통령 시대가 시작된 이래 민주화와 평화적 정권교체의 전통이 정착되긴 했지만 예기치 못한 부작용과 국정파탄의 격랑이 반복됐다. 7명의 전직 대통령 중 4명이 구속되고 1명이 검찰의 수사 중에 자살하고, 2명의 아들이 구속 처벌됐다. 경제 역시 지난날의 성취에도 불구하고 정상적인 성장을 하지 못했다. 경제개발 5개년계획은 1991년 노태우 대통령이 제6차 계획을 완료한 후 중단되었다. IMF 국가파산 사태 이후 지금 국가부채는 1500조에 이르고 대기업의 주식 태반이 외국자본에 넘어갔으니 그만큼 실질적 국민소득은 줄었다. 정치경제적으로 참담한 상황의 연속이다. 이처럼 잔혹하고 부끄러운 헌정사는 왜 초래되었는가? 그것은 현행헌법이 규정한 대통령의 제왕적 권력과 5년 단임제에 주된 원인이 있다.



왜 제왕적 권력이 생겼는가? 제왕적 권력의 원천은 대통령이 국회나 다른 권력기관의 제한을 받지 않는 공무원 임명권에서 비롯된다. 대통령은 취임 초부터 사정기관을 장악하여 우선 국민의 맨 앞줄에 서 있는 전임대통령과 재벌기업 총 수들 을 본보기로 구속 처벌하면서 5년 권력의 첫 단추를 끼며 권력의 맛을 즐긴다. 세무조사와 표적 수사는 필수적 무기이다. 새 권력이 지목한 자를 조사하는 국세공무원과 기소 처단하는 검사와 법관까지도 대통령의 인사권 또는 대통령이 임명한 대법원장의 인사권 하에 있어 제왕적 권력이 가능한 것이다. 인사권이 없는 국회의원들은 청문회 등에서 공허한 견제를 시도하나 권력의 사찰과 수사권 앞에 무기력할 뿐이다.



특히 5년 단임제로 인하여 대통령은 취임 초부터 임기 내에 모든 일을 끝장내어야 한다는 강박감과 초조한 영웅심에 사로잡혀 왔다. 역사에 기록될 치적을 성급히 추구하다가 오히려 국가의 전통과 장기적 발전을 훼손하고 범법까지 행하는 일이 많이 발생하는 것은 재선의 기회가 헌법에서 원천적으로 봉쇄돼 있기 때문이다. 반복되는 치욕의 헌정사 를 되풀이하지 않는 길은 무엇인가? 그것은 여야, 이념, 지역, 계층의 이해관계를 초월하여 국가를 바로잡는 개헌에 동참하는 것이다. 현행헌법의 문제를 살펴 민주헌법의 본질과 원형을 복원하여 국민 주권을 회복하고 권력분립제도를 확립하는 개헌을 성취해야 한다. 제왕적 대통령제를 개혁함과 동시에 5년 단임제의 폐해를 시정하는, 민주화의 토대 위에 국가의 백년대계를 보장하는 개헌의 길을 찾아야 한다.



대통령제의 본질적 내용을 복원하는 개헌을 해야 한다. 진정 국민을 위하고 국가를 정상궤도에 올리는 개헌을 원한다면 여야는 정략과 욕심을 버리고 다음과 같은 개헌의 대원칙에 합의해야 한다. 현재 국민여론의 대세가 대통령제인 만큼 우리는 대통령제의 진수를 찾아 나서야 한다. 첫째, 제6공화국 헌법은 민주화의 위업을 달성한 헌법인 만큼 그 기본골격을 유지하면서 부분개정의 길을 택하고, 헌법의 이념 또는 지역이나 계층의 감정을 자극할 수 있는 개정을 피하여 개헌과정의 충돌을 방지하는 길이기도 하다. 둘째, 3권 분립정신에 입각하여
권력에 의한 권력의 통제를 강화해야 한다. 국회, 특히 상원이 대통령의 인사권을 견제할 수 있도록 국회는 상하 양원제를 채택하여, 상원이 대통령의 고위공직자 임명에 대한 충고 및 동의권을 가지고 견제하여 대통령의
제왕적 인사를 방지해야 한다. 셋째, 대통령 단임제의 폐해를 알고 국정수행의 신중성과 연속성을 확보하기 위하여 대통령 1차 중임을 허용하고, 2인자인 부통령제를 부활하며, 국무총리제를 폐지해야 한다. 넷째, 국정에 사법부의 비중이 커짐에 따라 고위법관의 임명은 국민대표인 대통령이 상원의 동의를 받아 행하며, 그 외 헌법재판소와 중앙선거관리위원회 제도 등 대통령제의 원형과 국민주권의 원칙에 부합하지 않는 제도를 바로 잡아야 한다.




개헌의 구체적 내용


행정부
- 대통령 임기 4년 1차 중임제와 부통령제를 부활하여 지역, 계층, 세대를 대표하는 제2인자를 같은 정권에 포용하여 정권의 외연을 확대하고 상원 의장을 겸하게 한다.
- 대통령이 모든 고위 공무원(법관포함)의 임명권을 가지되 상원의 충고와 동의를 받게 하여 제왕화를 차단한다.


입법부
- 상, 하 양원제로 정쟁을 중재하고, 입법을 신중히 하여 위헌법률을 예방하고,

- 하원의 비례대표를 없애고 50명 정원의 6년 임기 상원을 구성하되, 시도별 대선거구에서 각 1~3명씩 선출.
- 상원이 고위관료, 법관 임명에 충고와 동의권을 직접 행사케 하여 국민주권을 강화하고 대통령제왕화를 방지.
- 하원이 탄핵소추를 하고 상원이 탄핵심판권을 가짐.


사법부
- 사법권의 중요성과 비중이 커감에 따라 공정한 재판을 위해 법관 전원은 국민대표인 대통령이 상원의 동의를 받아 임명하여 전관예우와 사법독선, 부패를 차단한다.
- 헌법재판소와 대법원을 최고재판소로 통합하고 재판과 위헌심사의 최종심을 맡겨 국민주권 강화


기본권
- 우리헌법의 기본적 인권보장은 세계적 수준인바, 헌법의 전문이나 이념규정을 개정하여 특정 지역이나 계층의 감정을 건드리는 개헌은 피해야 함.
- 각 정당이나 단체들은 나열식 시혜조항 삽입유혹을 떨쳐야 한다.
- 자유권과 노동권에 더 이상 강화할 조항은 없으나. 검사의 영장청구권은 장차 국정변화에 대비하여 법률이 정하는 수사기관의 영장청구권으로 개정함.



법학박사 김용균(전 헌법재판소 사무처장, 제16대 국회의원)



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